Een tijdje geleden vond
in ‘Eastern Province’, het oostelijk deel van Zambia, een zeer bijzonder
experiment plaats. Een Scandinavische ontwikkelingsorganisatie koos voor een
radicaal andere benadering dan gewoonlijk bij het opzetten van een hulpproject.
Men wilde, in alle oprechtheid, eens nagaan wat de bevolking zélf belangrijk
vond. Dit wordt ook wel de ‘bottom-up’ methode genoemd, in tegenstelling
tot de veelal gebruikte ‘top-down’ benadering. De mensen in het dorp
kregen geen voorgekauwde lijst aangeboden, er werden open vragen gesteld. De
uitkomst was verrassend: het allerliefst wilden de dorpelingen een bioscoop.
Niet de standaard waterput (er was toch water?), geen latrines, de hygiëne was
immers prima en ook geen dorpsvrachtwagen. Men had behoefte aan een oog op de
buitenwereld, een plaats voor vermaak en afleiding.
Deze wens leidde tot
verhitte discussies. Als de mensen nu echt een bioscoop willen, zorg je er als
organisatie dan voor dat ‘ie er echt komt? Is dat ontwikkelingssamenwerking? En
is dat wel te verkopen aan de geldschieters? De discussies brachten een
belangrijk punt aan het licht. Ze maakten duidelijk dat wij (en met ons de
Westerse ontwikkelingswerkers) meer dan we willen toegeven, voor anderen
denken. En dat we er in dat denken ook behoorlijk naast kunnen zitten.
In 1994 ging ik voor het
eerst naar Afrika. Met de ‘bekende’ televisiebeelden in het achterhoofd, ging
ik mijn bijdrage leveren aan het westerse antwoord op armoede en andere ellende
in de wereld. Ik kwam terecht in het noordelijk deel van Somalië, in de zelf
benoemde republiek Somaliland als logisticus voor Artsen zonder Grenzen (AZG).
Niet gehinderd door enige voorkennis anders dan een praktische geest en een
korte training, zette ik mijn eerste stappen op het kronkelige pad van de
hulpverlening. Woon- en werkomstandigheden waren primitief, een uitdaging. Om
op niet al te onprettige wijze te overleven en zelfs om met het team een
cholera epidemie onder controle te krijgen bleek het ‘boerenverstand’ een goede
raadgever. Naar zou blijken vooral voor de korte termijn.
Veel van de
verbeteringen aan ziekenhuizen en klinieken in Somalië werden tenietgedaan door
opnieuw opgelaaide, gewelddadige conflicten. De Ruandese vluchtelingen in Zaïre
bleken later massamoordenaars en in Soedan waren de vluchtelingen door de
regering verplaatst en zat ons team vast in een provinciestadje.
En jammer genoeg, is dit
niet beperkt tot die landen. Overal in Afrika vind je de restanten van
ambitieuze hulpprojecten; een kerkhof van zware machines, roestend in de regen,
grote waterbassins, bedoeld voor irrigatie, staan al jaren droog wegens gebrek
aan onderhoud. Asfaltwegen lijken net gebombardeerd te zijn en ziekenhuizen
verlenen zorg met een minimum aan mankracht en middelen.
Toch zijn er door die
hulpverlening mensen van de dood gered. Noodhulp, zoals AZG biedt, levert
concrete resultaten op: mensen blijven in leven en vinden, als het meezit, een
plek om een nieuw bestaan op te bouwen. Bij langdurige, meer ‘structurele’
hulp, zijn de resultaten minder tastbaar. Soms omdat het moeilijker te meten
is, tenzij er bijvoorbeeld een betonnen brug wordt gebouwd. Maar veel vaker
omdat geboden assistentie niet op de bedoelde manier op de juiste plek terecht
is gekomen.
Vooral in Sub-Sahara
Afrika lijken de meeste pogingen tot structurele verbetering, gedoemd te
mislukken. Ondanks de 500 miljard dollar die sinds 1960 op dit continent aan
ontwikkelingshulp is besteed, zijn veel landen in die regio er nu slechter aan
toe dan andere landen in welk deel van de wereld dan ook. Als de geboden hulp
op de juiste plaatsen terecht was gekomen en de bedoelde economische en sociale
gevolgen zou hebben gehad, dan had een inwoner van Zambia nu een jaarinkomen
van ongeveer 20.000 dollar. Het gemiddelde ligt echter op nog geen 375 dollar
per jaar[1]. Een schamel resultaat op een investering van meer dan
4,5 miljard dollar over de laatste twintig jaar. Veel landen zijn voor een
belangrijk deel op hulp aangewezen om hun nationale begroting sluitend te
krijgen. Neem de DR Kongo en Ethiopië,
21% van hun begroting wordt bijgelegd door het buitenland. Sierra Leone
(47%) en Mozambique (60%) zijn de koplopers in deze vorm van afhankelijkheid.
(% van het BNP in 2003)
Wat in
theorie zo mooi had kunnen werken, ging in de praktijk vaak faliekant mis. Een
belangrijke oorzaak hiervoor is dat ontwikkelingshulp vooral óns idee is. Wij
geven vooral hulp ter bevrediging van onze eigen behoeften. De openbare
argumenten zijn voornamelijk emotioneel: ‘we kunnen ze niet laten sterven’ en
‘we hebben nog wat goed te maken’. De verzwegen argumenten zijn vooral
economisch; veel ‘hulpgeld’ houdt organisaties en bedrijven in de Westerse
wereld draaiende. Opheffen van deze hulp zal leiden tot verlies van omzet en
banen in alle hulp biedende landen. Om een idee te geven: de Verenigde Naties
hebben vele, uitgebreid bemande suborganisaties met kantoren in Europa (53) en
de VS (30). In Afrika zijn er maar liefst vijf (sic).
Daarnaast zijn er
duizenden Non Gouvernementele Organisaties (NGO’s) meestal met hoofdkantoren in
de landen van herkomst. Ze zijn er van klein (een project in een land) tot
groot (tot over de 100 projecten in even zovele landen). De bilaterale hulp
(van land tot land) beslaat het besteden van belastinggeld inzake
ontwikkelingshulp. We sturen onze eigen experts over zee en we kunnen onze
landbouwoverschotten kwijt onder het motto van voedselhulp. En dan is er nog
de spin-off voor de eigen industrie. Denk aan alle benodigde materialen;
auto’s, tenten, dekens, computers enz. Er wordt graag en veel geholpen, zolang
het ook maar een bijdrage levert aan onze eigen economie.
We willen te veel
tegelijk. Al die aandachtsgebieden en invalshoeken. Nederland alleen heeft
financiële relaties met ongeveer 35 landen. Een totaal van 3,8 miljard euro
wordt besteed aan een tiental beleidsthema’s[2]. Om dat alles in al die verschillende landen tegelijk
tot een goed einde te brengen is eigenlijk niet haalbaar.
Een ander bezwaar is dat
geboden hulp vaak gebaseerd is op oppervlakkige kennis van een land;
ontwikkelingswerkers, ambassademedewerkers en experts komen... en gaan na een
tijd weer weg. Op die manier gaat veel kennis en ervaring (institutional
memory) verloren. Heel wat menselijke crises zouden anders zijn gelopen als
er dieper was ingegaan op ontwikkelingen in een land en als de opgedane kennis
gebruikt zou zijn om situaties op waarde te schatten. De genocide in Ruanda in
1994 is hiervan een duidelijk voorbeeld. Maar ook de trage reactie op de
gewelddadigheden in Darfoer, Soedan spreekt boekdelen.
Soms
veroorzaakt hulp zelfs schade. Buitenlandse geldstromen hebben een aantoonbaar
negatieve invloed op het heffen van belastingen in ontwikkelingslanden.
Maar ook
de effecten van het ‘wegkopen’ van geschoolde mensen, worden zwaar onderschat.
Iedere buitenlandse organisatie die een project in een Afrikaans land begint,
gaat op zoek naar geschoolde krachten. Die worden vooral gevonden in de
publieke sector. Hierdoor wordt het staatsapparaat (nog verder) uitgehold en zo
zijn overheidstaken steeds moeilijker uit te voeren.
Daarnaast zien we ook
een grotere interesse in landen die (op termijn) iets te bieden hebben. Waarom
wel een enorm kostbare invasie in Irak, maar geen actieve rol van Westerse
landen in Zimbabwe? Waarom moet de ene dictator verdwijnen en kan de andere
rustig zijn gang blijven gaan? Ook Mugabe treedt mensenrechten met voeten,
boycot democratische ontwikkeling, laat mensen oppakken, martelen en
vermoorden, hongert delen van zijn volk uit en laat alleen partijvriendjes delen
in veroverde rijkdommen. Oh, ja, Zimbabwe heeft geen olie...
Ook in ontvangende
landen gaat er veel mis. Als je salaris zo laag is dat het de basale
levensbehoeften die bij jouw functie horen niet dekt, ben je gedwongen dat
elders aan te vullen. Daarom tiert corruptie er welig.
De Afrikaanse Unie schat
dat er hierdoor jaarlijks een kleine 150 miljard dollar uit het officiële
geldcircuit verdwijnt. Een schrikbarend hoog bedrag. Grote delen van dit geld
worden bovendien niet teruggeploegd in de Afrikaanse samenleving, maar
weggesluisd via het internationale bankwezen, niet in de laatste plaats naar
Westerse banken.
Steeds vaker valt er ook
een ‘het komt wel goed’ mentaliteit waar te nemen. Als er oogsten mislukken,
wordt dat niet meer als een (levensbedreigende) ramp gezien. Óf de regering
schiet te hulp, of buitenlandse donoren grijpen in. Als je maar lang genoeg
wacht en de juiste klokken weet te luiden. Deze bewust gekozen vorm van
afhankelijkheid uit zich onder meer in (arbeids-)apathie en is funest voor de
mogelijke ontwikkeling van welk land dan ook. En het bestaat al heel lang,
getuige een opmerking van een boer in de jaren zestig in toen nog Boven-Volta
(nu Burkina Faso):“C’est ou bien la pluie
qui vient, ou bien l’Unicef.” (Of
er komt regen, en anders komt Unicef.)
Essentie van ‘Een op
Een’
Met alle
mislukkingen en uitvoeringsproblemen in het achterhoofd, is het wellicht tijd
voor een rigoureus nieuwe aanpak. Een eerste aanzet:
1. Een geïndustrialiseerd, welvarend land ‘adopteert’ één
land, naar draagkracht van het donerende land (gemeten in een vast percentage
van het BNP dat beschikbaar is voor assistentie – 0,7 % van het BNP zoals
overeengekomen in Monterrey, Mexico in 2002.)
2. Het donorland verplicht zich per overeenkomst tot dekking
van álle voorkomende noodzaken en mogelijkheden tot verbetering van de
levensomstandigheden van de gehele bevolking in het ontvangende land (voeding,
huisvesting, hygiëne en medische
faciliteiten, scholing, (toegang tot de) arbeidsmarkt, het actieve stimuleren van
economische processen (toegang tot markten), training van bestuurders enz. Dit
voor een vastgestelde periode van minimaal x jaar. Het valt te overwegen om
ook militaire vredes- en
veiligheidstaken hieronder te laten vallen.
3. Assistentie wordt uitsluitend in gang gezet op basis van
een concreet verzoek uit het ontvangende land. Niet alleen regeringen hebben
die mogelijkheid, ook groeperingen, organisaties, coöperaties van boeren, zelfs
individuen moeten voorstellen kunnen doen bij (een toegankelijke
vertegenwoordiging van) het donorland
4. Het donorland creëert laagdrempelige hulpkantoren in het
ontvangende land, los van ambassades, die tot taak hebben projectaanvragen te
onderzoeken op haalbaarheid en mate van gewenstheid (lokaal draagvlak).
Daarnaast spelen ze een actieve rol in het informeren en stimuleren van het
maatschappelijk circuit.
5. Uitvoerders van overeengekomen projecten worden
gezamenlijk gecontracteerd en hoeven niet persé uit het donorland te komen. Dit
geeft zowel donor als ontvanger de gelegenheid controle uit te oefenen over de
uitvoering van het project.
6. Ontvangende landen verplichten zich volledige openheid
van zaken te geven over de besteding van ontvangen gelden en diensten
(onafhankelijke accountants en ervaren deskundigen controleren en evalueren van
twee kanten). In bepaalde gevallen kan het donorland betalen in termijnen. Als
een fase zichtbaar is afgerond en gecontroleerd, volgt de bijdrage voor het
volgende deel.
7. Het donorland kan voorwaarden stellen die een groter,
algemeen menselijk, belang dienen. Te denken valt aan het actief uitdragen van
de Rechten van de Mens, zoals vastgelegd in de Declaration of Human Rights.
Het donorland kan zich het recht voorbehouden assistentie op te schorten of te
stoppen indien dit streven door het ontvangende land niet wordt nagekomen of
wordt tegengewerkt.
8. Alle begrote gelden van het donorland die niet door het
ontvangende land zijn benut, worden automatisch doorgesluisd naar een (nog op
te richten) centraal fonds onder beheer van de VN dat deze gelden aanwendt voor
noodhulp via daarin gespecialiseerde organisaties (bestrijding van de gevolgen
van rampen is werk voor vakmensen).
9. Handel is handel en assistentie is assistentie: het
nastreven van economische belangen van het donorland dient op transparante
wijze te worden gescheiden van de assistentie aan de bevolking van een
ontvangend land. Hier ligt een weg open voor het bedrijfsleven, daar moeten
regeringen zich niet direct mee bemoeien.
10. Het algemene streven blijft bestrijding van armoede door
economische groei. Maar er zal snel gezocht moeten worden naar substantiële
verhoging van inkomsten van lokale ‘uitvoerders’. Dit om de noodzaak van het
aanvullen van inkomen door machtsmisbruik en corruptie tegen te gaan.
Het besef dat het roer
‘om moet’ begint ook elders door te dringen. In maart vorig jaar ondertekenden
zo’n zeventig landen de ‘Paris Declaration on Aid Effectiveness’. Een
intentieverklaring ter verbetering van de huidige, chaotische situatie. Hiermee
wil men problemen in de hulp als versnippering, inefficiëntie,
oncontroleerbaarheid en corruptie, gaan aanpakken. Een goed begin, maar er is
nog een lange weg te gaan. Er zitten veel haken en ogen aan deze complexe
materie. De voorgestelde plannen en maatregelen zijn ook nauwelijks met zoveel
landen tegelijk uit te voeren of te controleren. En eigenlijk gaat dit nobele
streven ook niet ver genoeg. Het is meer bijsturen dan een andere koers gaan
varen.
De bioscoop
is er dan ook niet gekomen, tot grote teleurstelling van velen. Uiteindelijk
bleken doelstellingen van donoren en het ‘regionale strategische
ontwikkelingsplan’ en daarmee ‘geassocieerde operationele raamwerken’ niet in
staat deze wens van de bevolking om te zetten in realiteit. Het worden gewoon
weer waterputten en latrines.
